我國(guó)社會(huì)保障政策調(diào)整的戰(zhàn)略選擇
政府社會(huì)保障政策調(diào)整的戰(zhàn)略選擇，宜從彌補(bǔ)制度缺失、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系入手，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)這一制度沿著公平、普惠、可持續(xù)發(fā)展方向發(fā)展，在解除全體人民生活后顧之憂(yōu)的同時(shí)，不斷提高人民的生活質(zhì)量并增進(jìn)人民的幸福感與尊嚴(yán)感。
溫家寶總理在今年《政府工作報(bào)告》中指出，要加快完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，解決未參保人員基本養(yǎng)老保障遺留問(wèn)題，積極推進(jìn)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)，加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)體系建設(shè)，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金今年再提高10%。這表明，政府要通過(guò)調(diào)整和完善社會(huì)保障政策，把低水平、廣覆蓋的社會(huì)保障體系逐步升級(jí)為中水平、全覆蓋的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的均衡動(dòng)態(tài)銜接，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個(gè)更加完善的社會(huì)保障安全網(wǎng)，使人民生活有基本保障、無(wú)后顧之憂(yōu)，真正分享發(fā)展成果。
政府社會(huì)保障政策調(diào)整面臨的戰(zhàn)略機(jī)遇
社會(huì)保障的剛性發(fā)展和路徑依賴(lài)，決定了政府社會(huì)保障政策的調(diào)整必須服從長(zhǎng)遠(yuǎn)的需求，而只有從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)社會(huì)保障政策調(diào)整的機(jī)遇，才能真正認(rèn)真考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展需求。
一是社會(huì)保障政策調(diào)整的動(dòng)力。社會(huì)保障作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“推進(jìn)器”、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的“調(diào)節(jié)器”以及維護(hù)社會(huì)安定的“穩(wěn)定器”，其政策措施需要不斷地調(diào)整、衍變和完善，這既是其內(nèi)生動(dòng)力所致，也是人類(lèi)文明進(jìn)步的標(biāo)識(shí)。首先，調(diào)整社會(huì)保障政策能及時(shí)有效防范和應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而使社會(huì)成員在面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人能力存在差異等諸多因素影響下增強(qiáng)抵御能力；其次，調(diào)整社會(huì)保障政策能增強(qiáng)社會(huì)保障制度的有效供給，激發(fā)社會(huì)資源稟賦活力，社會(huì)成員在發(fā)揮能力創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值的同時(shí)，可以消除種種后顧之憂(yōu)，激發(fā)潛能；再次，調(diào)整社會(huì)保障政策能保證與提高社會(huì)成員未來(lái)生存與發(fā)展的水準(zhǔn)。
二是社會(huì)保障政策調(diào)整的拉力。社會(huì)保障制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，是調(diào)整社會(huì)保障政策的力量之一。譬如，城鎮(zhèn)社會(huì)保障試點(diǎn)的重點(diǎn)，集中在養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)的擴(kuò)大覆蓋面、多層次保險(xiǎn)體系與做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)、提高統(tǒng)籌層次等問(wèn)題上；而農(nóng)村社會(huì)保障的試點(diǎn)，則集中在如何構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，創(chuàng)建個(gè)人賬戶(hù)與儲(chǔ)備調(diào)劑金相結(jié)合的制度新形式。同時(shí)，我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，使得農(nóng)民工與小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題成為城鎮(zhèn)社會(huì)保障與農(nóng)村社會(huì)保障相銜接的“前沿陣地”。毫無(wú)疑問(wèn)，社會(huì)保障試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，客觀(guān)上成為我國(guó)社會(huì)保障政策調(diào)整的拉動(dòng)力量。
三是社會(huì)保障政策調(diào)整面臨的壓力。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障制度面臨著城鄉(xiāng)分割與地區(qū)發(fā)展失衡、人口老齡化與人口流動(dòng)加速、工業(yè)化、城市化、就業(yè)形式多樣化、收入分配不平衡等嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)以及城鄉(xiāng)社會(huì)保障不平衡、覆蓋范圍小、統(tǒng)籌層次低、制度不夠完善等諸多挑戰(zhàn)。制度缺失、各種差距的存在，使得諸如農(nóng)民工等新社會(huì)群體在社會(huì)保障問(wèn)題上出現(xiàn)了政策“盲點(diǎn)”，以往改革中因經(jīng)驗(yàn)不足帶來(lái)的不良后遺癥，直接限制了社會(huì)保障功能的全面正常發(fā)揮，也極大地牽制了國(guó)民經(jīng)濟(jì)新變革與社會(huì)和諧發(fā)展的政策取向。因此，社會(huì)保障制度在改革中遇到的種種問(wèn)題，特別是城鄉(xiāng)二元體制下的社會(huì)保障制度運(yùn)行遭遇的瓶頸，成為社會(huì)保障政策調(diào)整的無(wú)形壓力。
四是社會(huì)保障政策調(diào)整具有可支撐的財(cái)力。2010年，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量將會(huì)躍居世界第二位。未來(lái)30年內(nèi)，只要我國(guó)改革開(kāi)放持續(xù)推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然將會(huì)領(lǐng)跑世界主要經(jīng)濟(jì)體，維持在一個(gè)相對(duì)較高的水平上。盡管我國(guó)目前的財(cái)政收入和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入占GDP的比重不到25%，社會(huì)保障支出與人均GDP3000美元以下國(guó)家和人均GDP3000至6000美元國(guó)家相比，分別低9.9和18.3個(gè)百分點(diǎn)，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長(zhǎng)，特別是第二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，財(cái)政收入占GDP比重還有提升空間，這為民眾社會(huì)福利水平的提升提供了資金保障。不僅如此，隨著工業(yè)化和城市化步伐的加快，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員呈不斷下降趨勢(shì)。據(jù)預(yù)測(cè)，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎氐?020年、2040年將分別下降到40%左右和20%以?xún)?nèi)，越來(lái)越多的勞動(dòng)力進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這將為社會(huì)保障政策的調(diào)整奠定可支撐的財(cái)力基礎(chǔ)。
政府社會(huì)保障政策調(diào)整應(yīng)樹(shù)立全民觀(guān)和長(zhǎng)遠(yuǎn)觀(guān)
社會(huì)保障政策的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)牢固樹(shù)立全民觀(guān)和長(zhǎng)遠(yuǎn)觀(guān)，堅(jiān)守社會(huì)保障政策的公平取向與互助共濟(jì)的本質(zhì)，遵循尊重社會(huì)保障制度客觀(guān)規(guī)律原則，尊重發(fā)展變化中的中國(guó)國(guó)情原則，處理好制度內(nèi)外的關(guān)系，追求體系內(nèi)部的配合聯(lián)動(dòng)，以及與相關(guān)政策體系的相互協(xié)調(diào)。因此，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要與發(fā)展可能，將社會(huì)保障調(diào)整的戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施步驟分為三個(gè)階段，即從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從社會(huì)保障體系殘缺到制度健全、完備，從選擇性保障到公平、普惠的保障制度安排，概言之，也就是從只能維護(hù)人的生存條件到維護(hù)人的自由、平等與尊嚴(yán)。
第一階段，通過(guò)公共政策的調(diào)整，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，其核心是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度、醫(yī)療保障制度與養(yǎng)老保障制度，讓全體人民享有起碼的社會(huì)保障，能夠免除生存危機(jī)、疾病憂(yōu)患和從制度上解除養(yǎng)老后顧之憂(yōu)。因此，這一階段搭建的是社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)平臺(tái)，維護(hù)的是底線(xiàn)公平。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民急切的社會(huì)保障需求將基本得到滿(mǎn)足，貧富差距、城鄉(xiāng)差距將有效緩解，人民的安全感及對(duì)未來(lái)的信心將顯著上升，內(nèi)需必然趨旺，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)將順利實(shí)現(xiàn)。
第二階段，通過(guò)公共政策的調(diào)整，建立區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保障體系,目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)保障制度全面定型、穩(wěn)定發(fā)展。具體而言，就是要在全國(guó)建立以東部、中部、西部三大區(qū)域城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保障體系。其核心任務(wù)是統(tǒng)籌兼顧、動(dòng)態(tài)銜接。一方面，社會(huì)保障政策要統(tǒng)攬大局，兼顧與協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，調(diào)動(dòng)一切積極因素，促進(jìn)城鄉(xiāng)覆蓋的社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)較高水平的“銜接”。另一方面，要通過(guò)社會(huì)保障政策的調(diào)整，在財(cái)力尚不充裕的情況下，構(gòu)建漸進(jìn)式、動(dòng)態(tài)的城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保障體系，使得我國(guó)的社會(huì)保障體系既有時(shí)間、空間的延展性，也有時(shí)間、空間的非一致性，呈現(xiàn)出全方位、多通道、因時(shí)因地制宜動(dòng)態(tài)銜接的特點(diǎn)。
第三階段，運(yùn)用政策工具，建立覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)均衡銜接的社會(huì)保障體系。通過(guò)政府公共政策的有效調(diào)整，在進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度并實(shí)現(xiàn)這一制度可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，不斷提高保障水平，確保國(guó)民的生活質(zhì)量，全方位滿(mǎn)足國(guó)民對(duì)社會(huì)保障及相關(guān)服務(wù)的需求。在這一階段，我國(guó)的社會(huì)保障體系從覆蓋城鄉(xiāng)到區(qū)域城鄉(xiāng)銜接，最終走向覆蓋全國(guó)、城鄉(xiāng)均衡銜接。這種均衡銜接，不僅體現(xiàn)在社會(huì)保障項(xiàng)目上，也體現(xiàn)在不同區(qū)域、不同群體之間全面的、多層次的動(dòng)態(tài)均衡銜接。
政府社會(huì)保障政策調(diào)整的戰(zhàn)略措施
政府社會(huì)保障政策調(diào)整的重要目的，是為了實(shí)現(xiàn)人人能夠公平地享有社會(huì)保障，合理地分享社會(huì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)，最終實(shí)現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所幫、貧有所濟(jì)、孤有所助、傷有所治、殘有所扶、死有所葬、遭災(zāi)者有救助、失業(yè)者能解困的目標(biāo)。因此，政府社會(huì)保障政策調(diào)整的戰(zhàn)略選擇，宜從彌補(bǔ)制度缺失、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系入手，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)這一制度沿著公平、普惠、可持續(xù)發(fā)展方向發(fā)展，在解除全體人民生活后顧之憂(yōu)的同時(shí)，不斷提高人民的生活質(zhì)量并增進(jìn)人民的幸福感，切實(shí)維護(hù)公民的尊嚴(yán)感。
首先，通過(guò)政策調(diào)整，維護(hù)的是底線(xiàn)公平。社會(huì)保障政策公平、正義、共享的核心價(jià)值追求，決定了政府的公共政策調(diào)整只有從戰(zhàn)略全局的角度來(lái)考慮，才能不受制于局部利益或者受制于少數(shù)人利益的影響。其政策目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)一、差距縮小；多元醫(yī)療保障制度覆蓋全民并實(shí)現(xiàn)合作醫(yī)療與城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)并軌；構(gòu)建“三險(xiǎn)一貼”養(yǎng)老保障體系，包括改進(jìn)公職人員基本養(yǎng)老金制度、完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌、建立農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民老年津貼制度，從制度層面實(shí)現(xiàn)人人享有養(yǎng)老金的目標(biāo)；按照現(xiàn)口徑統(tǒng)計(jì)的財(cái)政性社會(huì)保障投入從現(xiàn)在的12%上升到15%；建立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算制，完成《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》等的立法任務(wù)。
其次，通過(guò)政策調(diào)整，彌補(bǔ)制度缺失。其政策目標(biāo)是：建立穩(wěn)定、定型、規(guī)范的綜合型社會(huì)救助制度；整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，形成區(qū)域統(tǒng)一的繳費(fèi)型醫(yī)療保險(xiǎn)制度，從根本上化解疾病醫(yī)療的后顧之憂(yōu)；形成以繳費(fèi)型的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主體，輔之以企業(yè)年金、職業(yè)年金或年功年金及人壽保險(xiǎn)等多層次成熟的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；完善工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)等制度，并發(fā)揮其預(yù)防功能；發(fā)展社區(qū)老年服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人康復(fù)服務(wù)、婦女兒童福利服務(wù)，建立殘疾人、高齡老人專(zhuān)項(xiàng)津貼制度；將廉租房擴(kuò)展成公共房屋政策并增加公共房屋的供應(yīng)，同時(shí)以職業(yè)型住房福利作為有益補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)住有所居的目標(biāo)；建立具有社會(huì)資源動(dòng)員能力的慈善機(jī)構(gòu)；將基本社會(huì)保障制度上升到法律規(guī)范的層次，形成較為完備的中國(guó)特色社會(huì)保障法律體系；設(shè)置統(tǒng)一的社會(huì)保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障管理與運(yùn)行機(jī)制信息化、規(guī)范化，并接受公眾監(jiān)督，同時(shí)打破條塊分割，在基層建立綜合型社會(huì)保障服務(wù)平臺(tái)，盡可能集中面向各類(lèi)受保障對(duì)象提供相應(yīng)服務(wù)。
最后，通過(guò)政策調(diào)整，建立公平、普惠的社會(huì)保障制度。其政策目標(biāo)是：綜合型社會(huì)救助制度逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸覆蓋到85%以上的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者身上；形成全民健康保險(xiǎn)制度，消除城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生事業(yè)與醫(yī)療保障水平的差距；失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)制度得到全面發(fā)展，老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利以及教育福利、住宅福利等制度安排進(jìn)一步完善；與社會(huì)保障相關(guān)的公共服務(wù)十分發(fā)達(dá)，個(gè)人的社會(huì)福利服務(wù)需求能獲得充分滿(mǎn)足；社會(huì)資源動(dòng)員能力顯著增強(qiáng)，補(bǔ)充保障事業(yè)獲得較大發(fā)展；企業(yè)年金、職業(yè)年金等補(bǔ)充保險(xiǎn)措施幾乎覆蓋到所有勞動(dòng)者；市場(chǎng)機(jī)制得到有效利用，社會(huì)保障制度的運(yùn)行效率持續(xù)提升，相關(guān)社會(huì)保障服務(wù)采取委托與外包方式，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低運(yùn)行成本，提高管理效率；建立完善的社會(huì)保障預(yù)算制度，并納入國(guó)家財(cái)政復(fù)式預(yù)算，接受立法機(jī)關(guān)與公眾的監(jiān)督；衡量社會(huì)保障水平的相關(guān)指標(biāo)接近或者達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，全口徑社會(huì)保障支出占GDP的比重不低于20%；現(xiàn)口徑財(cái)政性社會(huì)保障投入不低于國(guó)家財(cái)政支出的25%；基尼系數(shù)不超過(guò)0.35，成為世界上收入較平等的國(guó)家。（作者為上海師范大學(xué)公共管理與社會(huì)政策研究中心教授）
溫家寶總理在今年《政府工作報(bào)告》中指出，要加快完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，解決未參保人員基本養(yǎng)老保障遺留問(wèn)題，積極推進(jìn)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)，加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障和服務(wù)體系建設(shè)，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金今年再提高10%。這表明，政府要通過(guò)調(diào)整和完善社會(huì)保障政策，把低水平、廣覆蓋的社會(huì)保障體系逐步升級(jí)為中水平、全覆蓋的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的均衡動(dòng)態(tài)銜接，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個(gè)更加完善的社會(huì)保障安全網(wǎng)，使人民生活有基本保障、無(wú)后顧之憂(yōu)，真正分享發(fā)展成果。
政府社會(huì)保障政策調(diào)整面臨的戰(zhàn)略機(jī)遇
社會(huì)保障的剛性發(fā)展和路徑依賴(lài)，決定了政府社會(huì)保障政策的調(diào)整必須服從長(zhǎng)遠(yuǎn)的需求，而只有從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)社會(huì)保障政策調(diào)整的機(jī)遇，才能真正認(rèn)真考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展需求。
一是社會(huì)保障政策調(diào)整的動(dòng)力。社會(huì)保障作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“推進(jìn)器”、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的“調(diào)節(jié)器”以及維護(hù)社會(huì)安定的“穩(wěn)定器”，其政策措施需要不斷地調(diào)整、衍變和完善，這既是其內(nèi)生動(dòng)力所致，也是人類(lèi)文明進(jìn)步的標(biāo)識(shí)。首先，調(diào)整社會(huì)保障政策能及時(shí)有效防范和應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而使社會(huì)成員在面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人能力存在差異等諸多因素影響下增強(qiáng)抵御能力；其次，調(diào)整社會(huì)保障政策能增強(qiáng)社會(huì)保障制度的有效供給，激發(fā)社會(huì)資源稟賦活力，社會(huì)成員在發(fā)揮能力創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值的同時(shí)，可以消除種種后顧之憂(yōu)，激發(fā)潛能；再次，調(diào)整社會(huì)保障政策能保證與提高社會(huì)成員未來(lái)生存與發(fā)展的水準(zhǔn)。
二是社會(huì)保障政策調(diào)整的拉力。社會(huì)保障制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，是調(diào)整社會(huì)保障政策的力量之一。譬如，城鎮(zhèn)社會(huì)保障試點(diǎn)的重點(diǎn)，集中在養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)的擴(kuò)大覆蓋面、多層次保險(xiǎn)體系與做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)、提高統(tǒng)籌層次等問(wèn)題上；而農(nóng)村社會(huì)保障的試點(diǎn)，則集中在如何構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，創(chuàng)建個(gè)人賬戶(hù)與儲(chǔ)備調(diào)劑金相結(jié)合的制度新形式。同時(shí)，我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，使得農(nóng)民工與小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題成為城鎮(zhèn)社會(huì)保障與農(nóng)村社會(huì)保障相銜接的“前沿陣地”。毫無(wú)疑問(wèn)，社會(huì)保障試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，客觀(guān)上成為我國(guó)社會(huì)保障政策調(diào)整的拉動(dòng)力量。
三是社會(huì)保障政策調(diào)整面臨的壓力。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障制度面臨著城鄉(xiāng)分割與地區(qū)發(fā)展失衡、人口老齡化與人口流動(dòng)加速、工業(yè)化、城市化、就業(yè)形式多樣化、收入分配不平衡等嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)以及城鄉(xiāng)社會(huì)保障不平衡、覆蓋范圍小、統(tǒng)籌層次低、制度不夠完善等諸多挑戰(zhàn)。制度缺失、各種差距的存在，使得諸如農(nóng)民工等新社會(huì)群體在社會(huì)保障問(wèn)題上出現(xiàn)了政策“盲點(diǎn)”，以往改革中因經(jīng)驗(yàn)不足帶來(lái)的不良后遺癥，直接限制了社會(huì)保障功能的全面正常發(fā)揮，也極大地牽制了國(guó)民經(jīng)濟(jì)新變革與社會(huì)和諧發(fā)展的政策取向。因此，社會(huì)保障制度在改革中遇到的種種問(wèn)題，特別是城鄉(xiāng)二元體制下的社會(huì)保障制度運(yùn)行遭遇的瓶頸，成為社會(huì)保障政策調(diào)整的無(wú)形壓力。
四是社會(huì)保障政策調(diào)整具有可支撐的財(cái)力。2010年，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量將會(huì)躍居世界第二位。未來(lái)30年內(nèi)，只要我國(guó)改革開(kāi)放持續(xù)推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然將會(huì)領(lǐng)跑世界主要經(jīng)濟(jì)體，維持在一個(gè)相對(duì)較高的水平上。盡管我國(guó)目前的財(cái)政收入和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入占GDP的比重不到25%，社會(huì)保障支出與人均GDP3000美元以下國(guó)家和人均GDP3000至6000美元國(guó)家相比，分別低9.9和18.3個(gè)百分點(diǎn)，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長(zhǎng)，特別是第二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，財(cái)政收入占GDP比重還有提升空間，這為民眾社會(huì)福利水平的提升提供了資金保障。不僅如此，隨著工業(yè)化和城市化步伐的加快，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員呈不斷下降趨勢(shì)。據(jù)預(yù)測(cè)，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎氐?020年、2040年將分別下降到40%左右和20%以?xún)?nèi)，越來(lái)越多的勞動(dòng)力進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這將為社會(huì)保障政策的調(diào)整奠定可支撐的財(cái)力基礎(chǔ)。
政府社會(huì)保障政策調(diào)整應(yīng)樹(shù)立全民觀(guān)和長(zhǎng)遠(yuǎn)觀(guān)
社會(huì)保障政策的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)牢固樹(shù)立全民觀(guān)和長(zhǎng)遠(yuǎn)觀(guān)，堅(jiān)守社會(huì)保障政策的公平取向與互助共濟(jì)的本質(zhì)，遵循尊重社會(huì)保障制度客觀(guān)規(guī)律原則，尊重發(fā)展變化中的中國(guó)國(guó)情原則，處理好制度內(nèi)外的關(guān)系，追求體系內(nèi)部的配合聯(lián)動(dòng)，以及與相關(guān)政策體系的相互協(xié)調(diào)。因此，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要與發(fā)展可能，將社會(huì)保障調(diào)整的戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施步驟分為三個(gè)階段，即從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從社會(huì)保障體系殘缺到制度健全、完備，從選擇性保障到公平、普惠的保障制度安排，概言之，也就是從只能維護(hù)人的生存條件到維護(hù)人的自由、平等與尊嚴(yán)。
第一階段，通過(guò)公共政策的調(diào)整，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，其核心是構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度、醫(yī)療保障制度與養(yǎng)老保障制度，讓全體人民享有起碼的社會(huì)保障，能夠免除生存危機(jī)、疾病憂(yōu)患和從制度上解除養(yǎng)老后顧之憂(yōu)。因此，這一階段搭建的是社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)平臺(tái)，維護(hù)的是底線(xiàn)公平。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民急切的社會(huì)保障需求將基本得到滿(mǎn)足，貧富差距、城鄉(xiāng)差距將有效緩解，人民的安全感及對(duì)未來(lái)的信心將顯著上升，內(nèi)需必然趨旺，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)將順利實(shí)現(xiàn)。
第二階段，通過(guò)公共政策的調(diào)整，建立區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保障體系,目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)保障制度全面定型、穩(wěn)定發(fā)展。具體而言，就是要在全國(guó)建立以東部、中部、西部三大區(qū)域城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保障體系。其核心任務(wù)是統(tǒng)籌兼顧、動(dòng)態(tài)銜接。一方面，社會(huì)保障政策要統(tǒng)攬大局，兼顧與協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，調(diào)動(dòng)一切積極因素，促進(jìn)城鄉(xiāng)覆蓋的社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)較高水平的“銜接”。另一方面，要通過(guò)社會(huì)保障政策的調(diào)整，在財(cái)力尚不充裕的情況下，構(gòu)建漸進(jìn)式、動(dòng)態(tài)的城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保障體系，使得我國(guó)的社會(huì)保障體系既有時(shí)間、空間的延展性，也有時(shí)間、空間的非一致性，呈現(xiàn)出全方位、多通道、因時(shí)因地制宜動(dòng)態(tài)銜接的特點(diǎn)。
第三階段，運(yùn)用政策工具，建立覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)均衡銜接的社會(huì)保障體系。通過(guò)政府公共政策的有效調(diào)整，在進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度并實(shí)現(xiàn)這一制度可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，不斷提高保障水平，確保國(guó)民的生活質(zhì)量，全方位滿(mǎn)足國(guó)民對(duì)社會(huì)保障及相關(guān)服務(wù)的需求。在這一階段，我國(guó)的社會(huì)保障體系從覆蓋城鄉(xiāng)到區(qū)域城鄉(xiāng)銜接，最終走向覆蓋全國(guó)、城鄉(xiāng)均衡銜接。這種均衡銜接，不僅體現(xiàn)在社會(huì)保障項(xiàng)目上，也體現(xiàn)在不同區(qū)域、不同群體之間全面的、多層次的動(dòng)態(tài)均衡銜接。
政府社會(huì)保障政策調(diào)整的戰(zhàn)略措施
政府社會(huì)保障政策調(diào)整的重要目的，是為了實(shí)現(xiàn)人人能夠公平地享有社會(huì)保障，合理地分享社會(huì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)，最終實(shí)現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所幫、貧有所濟(jì)、孤有所助、傷有所治、殘有所扶、死有所葬、遭災(zāi)者有救助、失業(yè)者能解困的目標(biāo)。因此，政府社會(huì)保障政策調(diào)整的戰(zhàn)略選擇，宜從彌補(bǔ)制度缺失、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系入手，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)這一制度沿著公平、普惠、可持續(xù)發(fā)展方向發(fā)展，在解除全體人民生活后顧之憂(yōu)的同時(shí)，不斷提高人民的生活質(zhì)量并增進(jìn)人民的幸福感，切實(shí)維護(hù)公民的尊嚴(yán)感。
首先，通過(guò)政策調(diào)整，維護(hù)的是底線(xiàn)公平。社會(huì)保障政策公平、正義、共享的核心價(jià)值追求，決定了政府的公共政策調(diào)整只有從戰(zhàn)略全局的角度來(lái)考慮，才能不受制于局部利益或者受制于少數(shù)人利益的影響。其政策目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)一、差距縮小；多元醫(yī)療保障制度覆蓋全民并實(shí)現(xiàn)合作醫(yī)療與城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)并軌；構(gòu)建“三險(xiǎn)一貼”養(yǎng)老保障體系，包括改進(jìn)公職人員基本養(yǎng)老金制度、完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌、建立農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民老年津貼制度，從制度層面實(shí)現(xiàn)人人享有養(yǎng)老金的目標(biāo)；按照現(xiàn)口徑統(tǒng)計(jì)的財(cái)政性社會(huì)保障投入從現(xiàn)在的12%上升到15%；建立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算制，完成《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》等的立法任務(wù)。
其次，通過(guò)政策調(diào)整，彌補(bǔ)制度缺失。其政策目標(biāo)是：建立穩(wěn)定、定型、規(guī)范的綜合型社會(huì)救助制度；整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，形成區(qū)域統(tǒng)一的繳費(fèi)型醫(yī)療保險(xiǎn)制度，從根本上化解疾病醫(yī)療的后顧之憂(yōu)；形成以繳費(fèi)型的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主體，輔之以企業(yè)年金、職業(yè)年金或年功年金及人壽保險(xiǎn)等多層次成熟的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；完善工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)等制度，并發(fā)揮其預(yù)防功能；發(fā)展社區(qū)老年服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人康復(fù)服務(wù)、婦女兒童福利服務(wù)，建立殘疾人、高齡老人專(zhuān)項(xiàng)津貼制度；將廉租房擴(kuò)展成公共房屋政策并增加公共房屋的供應(yīng)，同時(shí)以職業(yè)型住房福利作為有益補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)住有所居的目標(biāo)；建立具有社會(huì)資源動(dòng)員能力的慈善機(jī)構(gòu)；將基本社會(huì)保障制度上升到法律規(guī)范的層次，形成較為完備的中國(guó)特色社會(huì)保障法律體系；設(shè)置統(tǒng)一的社會(huì)保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障管理與運(yùn)行機(jī)制信息化、規(guī)范化，并接受公眾監(jiān)督，同時(shí)打破條塊分割，在基層建立綜合型社會(huì)保障服務(wù)平臺(tái)，盡可能集中面向各類(lèi)受保障對(duì)象提供相應(yīng)服務(wù)。
最后，通過(guò)政策調(diào)整，建立公平、普惠的社會(huì)保障制度。其政策目標(biāo)是：綜合型社會(huì)救助制度逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸覆蓋到85%以上的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者身上；形成全民健康保險(xiǎn)制度，消除城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生事業(yè)與醫(yī)療保障水平的差距；失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)制度得到全面發(fā)展，老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利以及教育福利、住宅福利等制度安排進(jìn)一步完善；與社會(huì)保障相關(guān)的公共服務(wù)十分發(fā)達(dá)，個(gè)人的社會(huì)福利服務(wù)需求能獲得充分滿(mǎn)足；社會(huì)資源動(dòng)員能力顯著增強(qiáng)，補(bǔ)充保障事業(yè)獲得較大發(fā)展；企業(yè)年金、職業(yè)年金等補(bǔ)充保險(xiǎn)措施幾乎覆蓋到所有勞動(dòng)者；市場(chǎng)機(jī)制得到有效利用，社會(huì)保障制度的運(yùn)行效率持續(xù)提升，相關(guān)社會(huì)保障服務(wù)采取委托與外包方式，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低運(yùn)行成本，提高管理效率；建立完善的社會(huì)保障預(yù)算制度，并納入國(guó)家財(cái)政復(fù)式預(yù)算，接受立法機(jī)關(guān)與公眾的監(jiān)督；衡量社會(huì)保障水平的相關(guān)指標(biāo)接近或者達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，全口徑社會(huì)保障支出占GDP的比重不低于20%；現(xiàn)口徑財(cái)政性社會(huì)保障投入不低于國(guó)家財(cái)政支出的25%；基尼系數(shù)不超過(guò)0.35，成為世界上收入較平等的國(guó)家。（作者為上海師范大學(xué)公共管理與社會(huì)政策研究中心教授）
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