【編者按】新冠肺炎疫情是對(duì)我國(guó)治理能力和治理水平的一次重要檢驗(yàn)。針對(duì)疫情防治中呈現(xiàn)的一些新現(xiàn)象、新問(wèn)題，社科理論界積極發(fā)聲，貢獻(xiàn)屬于學(xué)人的智慧和力量。本著”思想溫暖學(xué)術(shù)，學(xué)術(shù)關(guān)懷現(xiàn)實(shí)”的辦刊理念，上海市社聯(lián)《探索與爭(zhēng)鳴》編輯部于今年1月28日在全國(guó)社科學(xué)術(shù)界，率先推出“國(guó)家治理現(xiàn)代化視野下的抗擊新型肺炎”主題征文。此次征文獲得學(xué)界積極關(guān)注和支持，截至3月12日，共收到論文1500多篇。為更全面呈現(xiàn)人文社科學(xué)者對(duì)抗疫過(guò)程的思考，《探索與爭(zhēng)鳴》與解放日?qǐng)?bào)·上觀(guān)新聞“思想?yún)R”合作，從征文中選取部分文章組成“抗疫論”專(zhuān)欄予以刊發(fā)，希望引發(fā)更多思考。

新冠肺炎疫情是繼2003年非典之后，我國(guó)面臨的又一次重大公共安全危機(jī)和應(yīng)急管理挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書(shū)記指出，要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。

與常態(tài)下的公共管理相比，危機(jī)情形下的應(yīng)急服務(wù)和應(yīng)急管理更需要強(qiáng)有力的法律保障，來(lái)支持應(yīng)急服務(wù)的暢通供給和效率。此次疫情中，我國(guó)應(yīng)急服務(wù)和管理法律保障暴露出一系列深層次的體制機(jī)制障礙，如何從制度層面解決這些問(wèn)題，進(jìn)一步暢通應(yīng)急服務(wù)供給全流程，成為當(dāng)前的重要任務(wù)。

應(yīng)急管理法律法規(guī)的現(xiàn)存問(wèn)題

應(yīng)急服務(wù)和應(yīng)急管理涵蓋生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、生活的不同環(huán)境，以及消防、交通、急救、傳染病防控等不同領(lǐng)域，涉及應(yīng)急服務(wù)人員、設(shè)施、物資等多要素和應(yīng)急服務(wù)全流程。從應(yīng)急管理法律法規(guī)看，其存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下三方面。

第一，不同法律法規(guī)界定不一致，嚴(yán)重影響應(yīng)急服務(wù)的暢通和應(yīng)急管理的效率。比如，《治安管理處罰法》和《道路交通安全法》列舉了“執(zhí)行緊急任務(wù)的消防車(chē)、救護(hù)車(chē)、工程搶險(xiǎn)車(chē)、警車(chē)等車(chē)輛”應(yīng)予以?xún)?yōu)先通行和特殊保護(hù)，但《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》僅列舉了“警車(chē)、搶險(xiǎn)救災(zāi)車(chē)輛”免交車(chē)輛通行費(fèi)，導(dǎo)致出現(xiàn)救護(hù)車(chē)、消防車(chē)難以順暢通行的情況。此外，大多數(shù)應(yīng)急事件應(yīng)對(duì)都涉及多種應(yīng)急服務(wù)力量，例如，火災(zāi)不僅涉及消防救援，還涉及危重傷員急救、城市公共設(shè)施應(yīng)急服務(wù)等，但現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)應(yīng)急救援涉及的工程搶險(xiǎn)、急救、公用事業(yè)應(yīng)急服務(wù)等予以明確和統(tǒng)一的界定，以單一災(zāi)種界定的應(yīng)急服務(wù)難以適應(yīng)災(zāi)情中的多樣化需求。

第二，未對(duì)應(yīng)急服務(wù)和應(yīng)急管理的多參與主體做出明確的法律安排。目前，除政府組建的專(zhuān)職消防和救援力量可適用妨害公務(wù)罪及《治安管理處罰法》的相應(yīng)條款外，急救和傳染病防控、公用事業(yè)應(yīng)急等部門(mén)的應(yīng)急服務(wù)力量，以及企事業(yè)單位和社會(huì)應(yīng)急服務(wù)人員等主體，他們?cè)趹?yīng)急管理中具有何等法律地位，如何最大限度激勵(lì)和支持社會(huì)應(yīng)急力量的投入和效果發(fā)揮，以降低應(yīng)急反應(yīng)時(shí)間，提高應(yīng)急管理效率，在現(xiàn)有法律法規(guī)中都未有明確界定。在本次疫情防控中，參與疫情防控的醫(yī)護(hù)人員、應(yīng)急運(yùn)輸人員、社區(qū)疫情防控人員、志愿疫情防控人員等雖無(wú)執(zhí)法權(quán)，但其疫情防控行為均屬于應(yīng)急服務(wù)的重要構(gòu)成，如何保障其順利履職尚缺乏明確的法律規(guī)范。

第三，現(xiàn)行應(yīng)急管理法律法規(guī)重“災(zāi)時(shí)”、輕“平時(shí)”，響應(yīng)速度欠缺。應(yīng)急服務(wù)無(wú)“平時(shí)”，風(fēng)險(xiǎn)時(shí)刻都會(huì)發(fā)生，如不及時(shí)反應(yīng)就有可能釀成大災(zāi)。諸如，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》雖規(guī)定“國(guó)家交通主管部門(mén)與省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)的車(chē)輛”可予以收費(fèi)豁免，但需要中央政府和省級(jí)政府明確的“災(zāi)時(shí)”定義和授權(quán)，不具靈活性，難以實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的快速響應(yīng)。一旦應(yīng)急事件發(fā)生再等待授權(quán)，就會(huì)貽誤服務(wù)供給的最有利時(shí)機(jī)。在本次疫情防控中，雖然各地縣級(jí)以上政府可依法組織、協(xié)調(diào)應(yīng)急交通、物流和救援等應(yīng)急服務(wù)環(huán)節(jié)，但其規(guī)范性和效力在超出其行政管轄邊界后銳減，缺乏全國(guó)性、常態(tài)化的法律安排。

應(yīng)急服務(wù)人員、設(shè)施和物資的法律保障不足

應(yīng)急管理法律法規(guī)的實(shí)施和應(yīng)急服務(wù)的暢通供給依賴(lài)于有威懾力的頂層制度設(shè)計(jì)。在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中，任何對(duì)應(yīng)急服務(wù)人員的威脅和傷害、對(duì)應(yīng)急設(shè)施和物資的破壞和非法占用、對(duì)應(yīng)急服務(wù)的阻礙和延滯行為，都可能使應(yīng)急服務(wù)喪失救援和服務(wù)供給的“黃金時(shí)間”，導(dǎo)致巨大的公共安全風(fēng)險(xiǎn)和難以預(yù)料的生命財(cái)產(chǎn)損失。當(dāng)前，對(duì)相應(yīng)應(yīng)急服務(wù)人員、設(shè)施和物資以及服務(wù)本身的法律保障，還存在三方面不足。

首先，對(duì)應(yīng)急服務(wù)人員的法律保障程度不足。除涉及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的可適用妨害公務(wù)罪外，現(xiàn)行《刑法》未明確規(guī)定妨害應(yīng)急管理的罪種和刑罰設(shè)計(jì)，僅僅將對(duì)應(yīng)急服務(wù)人員的保護(hù)等同于對(duì)自然人的保護(hù)，未充分考量其承擔(dān)的應(yīng)急服務(wù)職責(zé)。本次疫情防控中，出現(xiàn)了撕扯醫(yī)護(hù)人員防護(hù)服、毆打醫(yī)護(hù)人員的行為，為此國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院和公安部出臺(tái)了《關(guān)于做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間保障醫(yī)務(wù)人員安全維護(hù)良好醫(yī)療秩序的通知》，但這仍是單一應(yīng)急事件期間的臨時(shí)舉措。未來(lái)，亟須通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急服務(wù)人員的特殊法律保障。

其次，對(duì)應(yīng)急服務(wù)人員和設(shè)施的保護(hù)存在法律缺口。除“紅十字會(huì)工作人員”被列入“妨害公務(wù)罪”保護(hù)范圍外，對(duì)本次疫情防控起重要作用的社會(huì)應(yīng)急服務(wù)力量、急救人員和應(yīng)急設(shè)施，缺乏專(zhuān)門(mén)的保護(hù)性條款。針對(duì)應(yīng)急服務(wù)人員實(shí)施的違法犯罪行為，其危害程度遠(yuǎn)大于普通違法犯罪行為，但目前只能按照針對(duì)自然人、普通財(cái)產(chǎn)和普通公共場(chǎng)所秩序的違法犯罪進(jìn)行懲處。

最后，應(yīng)急服務(wù)全過(guò)程的法律保障力度不夠。本次疫情防控期間，多次出現(xiàn)非法扣押、征用和侵占應(yīng)急物資的案例。例如，疫情防控期間，某市先后扣押征用他市的防疫物資，但由于缺乏有全國(guó)性效力的應(yīng)急物資保障性制度設(shè)計(jì)，只能替代性地訴諸媒體監(jiān)督和地方政府公文協(xié)商，以及對(duì)相關(guān)個(gè)人處以黨紀(jì)、政紀(jì)處分，但應(yīng)急服務(wù)梗阻導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)成本并未納入懲罰之中，不足以形成常態(tài)化的規(guī)范制度激勵(lì)和約束。本次疫情防控中還出現(xiàn)不少阻礙應(yīng)急車(chē)輛通行、不服從應(yīng)急管理安排的行為，都導(dǎo)致應(yīng)急服務(wù)梗塞嚴(yán)重，但現(xiàn)有立法無(wú)法反映此類(lèi)行為給公共安全帶來(lái)的巨大危害。事實(shí)上，針對(duì)妨害應(yīng)急服務(wù)這樣的公共安全關(guān)聯(lián)的違法犯罪行為，《刑法》中已有的危害公共安全罪的制度設(shè)計(jì)中提供了既重視實(shí)害也重視行為的矯正思路，但這一思路還未充分體現(xiàn)在對(duì)應(yīng)急服務(wù)和應(yīng)急管理的法律保障上。

暢通應(yīng)急服務(wù)供給的對(duì)策建議

首先，要明確界定應(yīng)急服務(wù)范圍和完善現(xiàn)有應(yīng)急管理法律法規(guī)。鑒于當(dāng)前主要的應(yīng)急管理法律法規(guī)都脫胎于原來(lái)的因部門(mén)和領(lǐng)域分割而出臺(tái)的單災(zāi)種應(yīng)急管理制度設(shè)計(jì)，不同法律法規(guī)對(duì)應(yīng)急服務(wù)的統(tǒng)一界定至為關(guān)鍵。一是應(yīng)明確應(yīng)急管理的范圍。包括自然災(zāi)害、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所安全、城市（鎮(zhèn)）公共設(shè)施應(yīng)急、急救服務(wù)、公共衛(wèi)生事件等，涵蓋消防、設(shè)有急救服務(wù)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、城市（鎮(zhèn)）公共設(shè)施應(yīng)急和其他經(jīng)應(yīng)急管理部門(mén)授權(quán)的應(yīng)急服務(wù)人員，將各種應(yīng)急服務(wù)力量納入統(tǒng)一的應(yīng)急管理體系。二是應(yīng)明確應(yīng)急服務(wù)設(shè)施和應(yīng)急服務(wù)的全流程。包括以上應(yīng)急管理范圍涉及的所有應(yīng)急服務(wù)設(shè)施，以及應(yīng)急組織、應(yīng)急授權(quán)、應(yīng)急交通、應(yīng)急物資運(yùn)輸、應(yīng)急服務(wù)的全流程，以有效管理和暢通應(yīng)急服務(wù)的所有節(jié)點(diǎn)和環(huán)節(jié)。三是應(yīng)明確應(yīng)急服務(wù)人員、設(shè)施和服務(wù)供給的法律地位。建議全面修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一界定應(yīng)急服務(wù)范圍、人員和服務(wù)設(shè)施類(lèi)型，銜接《道路交通安全法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》《消防法》等所有法律法規(guī)中涉及應(yīng)急管理的條款。同時(shí)，要給予專(zhuān)門(mén)應(yīng)急救援人員和社會(huì)應(yīng)急服務(wù)人員，消防、急救和公共設(shè)施應(yīng)急人員等主體共同而有差別的權(quán)利和責(zé)任定位，并且明確應(yīng)急服務(wù)人員、設(shè)施和服務(wù)供給不受侵犯和妨礙的法律優(yōu)先地位。

其次，建議盡快研究出臺(tái)綜合性的《應(yīng)急管理法》，同時(shí)修訂完善已有的應(yīng)急管理法律法規(guī)。一是準(zhǔn)確界定應(yīng)急管理范圍和應(yīng)急管理涉及不同主體的法律地位和職責(zé)。確立應(yīng)急管理部門(mén)在應(yīng)急管理中的組織協(xié)調(diào)和信息中樞職能，并據(jù)此修訂已有法律法規(guī)，克服現(xiàn)行零碎化的應(yīng)急管理法律法規(guī)體系的制約。二是明確中央和地方政府應(yīng)急管理部門(mén)的應(yīng)急組織和授權(quán)職能。以常態(tài)化的制度安排規(guī)范并引導(dǎo)不同部門(mén)和社會(huì)應(yīng)急力量全流程、有序高效地提供應(yīng)急服務(wù)，提高應(yīng)急服務(wù)的響應(yīng)速度。三是建立強(qiáng)制性的縱向應(yīng)急信息收集和橫向共享制度?？山梃b美國(guó)職業(yè)安全和健康管理局等發(fā)達(dá)國(guó)家信息收集匯總的經(jīng)驗(yàn)，將包括生產(chǎn)事故在內(nèi)的職業(yè)安全等信息收集、發(fā)布工作匯總至應(yīng)急管理部門(mén)，前移管理關(guān)口，助力應(yīng)急預(yù)警和管理決策。同時(shí)，應(yīng)立法加強(qiáng)應(yīng)急管理部門(mén)與急救和公共衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)間的橫向和縱向信息共享。

最后，建議盡快修訂《刑法》和《治安管理處罰法》，為應(yīng)急服務(wù)的暢通供給和應(yīng)急管理提供更好的法律保障。可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家刑事立法中對(duì)應(yīng)急服務(wù)人員、設(shè)施和應(yīng)急服務(wù)保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)。比如，澳大利亞2014年立法規(guī)定，針對(duì)所有應(yīng)急服務(wù)人員的暴力或暴力威脅，任何抵制、阻礙或者延遲應(yīng)急服務(wù)的行為都將被處以6個(gè)月監(jiān)禁的刑罰，如導(dǎo)致應(yīng)急服務(wù)人員傷亡，將面臨基準(zhǔn)刑期30年的刑罰，該法保護(hù)警察、急診救護(hù)人員、消防人員以及其他經(jīng)政府許可提供應(yīng)急服務(wù)的人員；2016年，美國(guó)紐約州宣布對(duì)該州所有公用設(shè)施服務(wù)人員的暴力行為適用長(zhǎng)達(dá)7年刑期的四級(jí)重罪。基于此，一是建議在我國(guó)《刑法》第二章“危害公共安全罪”中增設(shè)“妨害應(yīng)急管理罪”。應(yīng)整合第二百七十七條“妨害公務(wù)罪”中涉及“自然災(zāi)害和突發(fā)事件”和“紅十字會(huì)工作人員”的條款，納入對(duì)“威脅或傷害應(yīng)急服務(wù)人員，破壞、非法占用應(yīng)急服務(wù)設(shè)施和物資，妨礙應(yīng)急服務(wù)管理”犯罪行為的懲罰條款，并按照其行為和對(duì)公共安全的實(shí)害程度確定刑罰強(qiáng)度。此外，應(yīng)要求犯罪行為人向應(yīng)急服務(wù)人員及可能的第三方支付其遭受侵害、阻礙或者延遲的相應(yīng)損失。二是建議修訂《治安管理處罰法》第23條。對(duì)影響應(yīng)急管理但程度較為輕微、尚不構(gòu)成刑事犯罪的違法行為，建議增列“辱罵、威脅應(yīng)急服務(wù)人員，損壞、非法占用應(yīng)急服務(wù)設(shè)施和物資，不服從應(yīng)急管理，妨礙應(yīng)急車(chē)輛通行或應(yīng)急物資運(yùn)輸?shù)?，予以治安管理處罰”內(nèi)容。這將為暢通應(yīng)急服務(wù)供給提供更有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)。

（作者單位：上海師范大學(xué)商學(xué)院、浙江省立同德醫(yī)院）

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